【律师视点】刘俊丽、张永佩：政府投资建设工程是否应以行政审计结论作为结算依据
北京德和衡律师事务所高级合伙人
北京德和衡律师事务所执业律师
根据《中华人民共和国审计法》第二十三条之规定，审计机关对政府投资或者以政府投资为主的建设项目（以下简称“政府投资项目”）的预算执行情况和决算，进行审计监督，在政府审计机关与被审计单位之间形成行政监督法律关系。而竣工结算则是工程完工后，发包人与承包人按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算，[1]在发包人与承包人之间形成民事法律关系。但是在司法实践中，对于政府投资建设项目，在竣工结算时，发包人会以该项目是政府投资项目为由，主张双方最终的结算价格应当以政府的审计结论为准。由于政府审计机关的介入、审计项目较多及政府审计程序的复杂，项目竣工验收数年后政府审计结果迟迟未出具的现象屡见不鲜，此时会严重损害了承包人的利益。一旦涉诉，承包人会以政府审计严重限制其民事权利为由进行抗辩。那么政府投资项目的工程款结算是否应以政府审计结论为依据，对该问题的解答需全面剖析与此相关的法律法规和司法裁判观点。
一、政府审计与施工结算法律关系的立法现状
笔者对于现阶段我国各地区涉及政府审计与施工结算法律关系的法律法规进行了整理、归纳如下：
根据上述规定，不论是最高人民法院的规范性文件，还是地方人民法院的规范性文件，均认为在政府投资项目中，如果要以政府审计的结果作为发、承包人结算的依据，需要当事人在合同中明确约定，否则不能以政府工程必须以政府审计结论为由而拖延结算。
二、政府审计与施工结算法律关系的司法现状
笔者以“政府审计”、“工程结算”等为关键字，在北大法宝、威科先行进行检索，对于政府审计与施工结算的法律关系，我国司法实务中存在如下裁判规则：
裁判规则一
双方合同约定政府审计为结算依据，应当尊重当事人意思自治，若双方未明确约定以审计作为结算依据或者变更结算依据的，政府审计不能直接作为工程结算依据，应按合同约定结算工程款。
案例一：（2019）云民终1201号华宁县宁州铭胜建筑工程有限责任公司、华宁县住房和城乡建设局房屋租赁合同纠纷二审民事判决书中[2]，法院认为：双方各自提交的协议均载明“以实际工程量计算编制书报审计部门审核为准"，故涉案工程造价应当以审计部门作出的审计结论为依据，基于前述合同约定，一审对于铭胜公司提出的工程造价鉴定申请不予准许并无不当。
案例二：（2017）最高法民终912号重庆市圣奇建设（集团）有限公司、黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷二审民事判决书中，[3]法院认为：虽然国家审计机关的审计结论并非确定当事人之间工程价款结算的当然依据，但约定系当事人之间平等协商一致的结果，对当事人就确定案涉工程款结算依据的约定，双方应予恪守，本院亦予以尊重。一审法院基于当事人的明确约定，认定案涉工程款的结算应以审计部门的审计结果为依据，认定正确。
案例三：(2012)民提字第205号中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审民事判决书中，[4]法院认为：关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题，重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
案例四：（2016）最高法民申1434号武安市交通运输局与武安市二建集团有限公司第十工程处建设工程施工合同纠纷申请再审民事裁定书中，[5]法院认为：《施工合同协议书》约定工程款的结算报武安市财审部门评审确定，工程结算方式为可调价。实际履行中，双方又委托德蓁公司进行造价鉴定结算，视为双方以新的履约行为变更原合同约定的以财政评审结论作为工程结算依据，但未改变可调价结算方式。
裁判规则二
当事人有关审计的约定不明确、不具体，不能当然视为双方同意以审计机关的审计结果作为结算依据。
案例五：(2018)最高法民终651号兰州市城市发展投资有限公司、北京城建建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书中[6]，法院认为：审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。本案中，双方在合同仅约定“最终结算价按审计为准”对该约定的解释，应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性，而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。
裁判规则三
政府部门明确不进行审计、无理由拖延审计或者审计意见不真实、不客观、不合理的，审计意见不应作为结算的依据。
案例六：（2019）最高法民再56号湖南紫都城镇建设开发有限公司、湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事判决书中，[7]法院认为：虽然紫都公司及官渡镇政府均主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托鉴定机构进行造价鉴定，该鉴定机构作出的鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。
案例七：（2020）最高法民终630号黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书中，[8]法院认为：一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
案例八：（2016）最高法民终353号北京首钢建设集团有限公司与沈阳实华置业发展有限公司、辽宁实华（集团）房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书中，[9]法院认为：根据被上诉人一审中针对《审计报告》提出的书面异议及鉴定部门的答复意见，可以认定审计结论中并未包括双方明确约定的停工损失等费用，因此审计结论反映的工程总价款与客观实际情况不符，且鉴定部门对被上诉人提出的钢筋调差数额等异议也没有作出充分说明，审计结论的科学性无法确定。一审期间，一审法院组织双方当事人对《审计报告》进行质证，鉴定人员也出庭作证，上诉人对审计结论也提出了书面异议，鉴定机构也进行了答复，一审法院在此基础上经过审查，基于《审计报告》系单方委托作出，从客观性、科学性及程序公正性考虑，对该鉴定意见不予采纳，符合法律规定，不存在程序违法之处。
三、律师观点
（一）政府审计不应改变双方当事人之间关于工程结算的约定，工程结算条款独立有效
对于政府投资的项目，政府部门的审计行为属于一种行政监督行为，审计部门与被审计单位之间所形成的行政法律关系，被审计单位所承担的是行政责任，通常情况下不应对平等民事主体之间依据意思自治从事的民事行为进行干预或产生影响，不应限制民事权利的行使。施工单位与建设单位之间属于建设工程施工合同法律关系，是平等民事主体之间所形成的法律关系，双方当事人在不违反法律、行政法规的效力性强制性规定的情形下，可以根据自愿原则协商确定双方当事人之间的义务关系。政府审计部门并非合同的相对人，无权以行使公权力为由改变合同的约定。另外，法律规定必须由审计机关审计的工程与以政府审计结论作为结算依据是两个不同概念，亦不能以建设工程属于法定审计范围为由直接将政府审计作为结算依据。
政府审计是否作为工程的结算依据关键在于合同是否明确约定
所谓私法自治，依弗卢梅经典定义，为“各人依其意志自主形成法律关系的原则”。法律行为之要旨，正在于根据行为人意志发生相应法律效果，故为实现私法自治的工具。契约是基于合意的双方法律行为，尊重双方合意的“契约原则”是私法自治理念的中心要义之一。[10]
民法作为私法，意思自治是其最重要的原则。因此若发承包方在合同有明确约定以政府审计结论作为双方当事人之间结算的依据，则应尊重当事人意思自治。反之，若合同没有将审计结论作为双方当事人之间结算依据的，也应当尊重当事人之间的意思自治，根据双方当事人之间的约定进行结算。当合同约定不明确时，如仅约定“最终结算价按审计为准”，不应对该约定做扩大解释，应当理解为最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定工程结算价款的真实合理性，而非需经过相关国家审计部门审计确定结算价款。另外，即使合同约定了以政府审计为结算依据，但若存在审计结论不真实、不客观或一方当事人拖延提交审计材料、政府审计机关拖延审计等情形的，相当于法院也不再支持以政府审计作为结算依据。
注释：
[1]《建设工程价款结算暂行办法》财建〔2004〕369号，财政部 , 建设部(已撤销)2004年10月20日发布
[2]云南省高级人民法院（2019）云民终1201号华宁县宁州铭胜建筑工程有限责任公司、华宁县住房和城乡建设局房屋租赁合同纠纷二审民事判决书
[3]最高人民法院（2017）最高法民终912号重庆市圣奇建设（集团）有限公司、黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷二审民事判决书
[4]最高人民法院(2012)民提字第205号中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审民事判决书
[5]最高人民法院（2016）最高法民申1434号武安市交通运输局与武安市二建集团有限公司第十工程处建设工程施工合同纠纷申请再审民事裁定书
[6]最高人民法院(2018)最高法民终651号兰州市城市发展投资有限公司、北京城建建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书
[7]（2019）最高法民再56号湖南紫都城镇建设开发有限公司、湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事判决书
[8]最高人民法院（2020）最高法民终630号黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书
[9]（2016）最高法民终353号北京首钢建设集团有限公司与沈阳实华置业发展有限公司、辽宁实华（集团）房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书
[10]朱庆育，《民法总论》，北京大学出版社2006年版
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作者简介
刘俊丽
北京德和衡律师事务所高级合伙人、常务副主任、建设工程与房地产业务中心副总监
刘俊丽律师自从事法律工作以来，累计办理各类案件500余件，其中诉讼仲裁类案件300余件，非诉案件200余件，累计金额超100亿元人民币。专业擅长：房地产与建设工程纠纷的诉讼与非诉处理（包括菲迪克合同、EPC合同等）；PPP项目全生命周期法律服务与疑难争议解决等。其服务的客户有华夏幸福、绿地集团、亿利集团、万科、中能建东北电力、北京电信工程公司、宁波奉化产城生态建设公司、武汉住建委、北京城建、涿州市委、冀南新区管委会、东奥集团、清华同方威视、昌迪石油、中青旅、江苏沪港、龙徽酒业等。
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张永佩
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张永佩律师毕业于西南政法大学民商法学，自进入法律行业以来，主要专注于房地产与建设工程争议解决与非诉服务，曾参与江门鼎兴园区与广东建邦兴业集团建设工程施工合同纠纷案、北京某建材科技有限公司与北京某建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷案件、九通投资开发公司与王淼等实际施工人建设工程施工合同纠纷案等 20余起诉讼纠纷案件；另外，还协助团队高级合伙人及律师为多家企业提供常年法律顾问服务，积累了丰富的法律服务经验。
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